Актуальные проблемы подготовки населения в области гражданской обороны

Мелентьев Константин Георгиевич, преподаватель.

Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение

дополнительного профессионального образования

«Учебно-методический центр гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций»

Данная статья посвящена исследованию и освещению актуальных проблем подготовки населения России в области гражданской обороны. Проведено исследование причин, препятствующих качественному улучшению подготовки населения, определены возможные негативные последствия для государственной оборонной политики, в случае непринятия жизненно важных организационных и правовых решений со стороны уполномоченных органов власти и руководителей гражданской обороны различного уровня и предложены возможные варианты перспективного планирования и развития системы подготовки населения в области гражданской обороны.

Ключевые слова: подготовка населения, гражданская оборона, чрезвычайные ситуации,  безопасность жизнедеятельности

 

Подготовка населения в области гражданской обороны является жизненно важной составляющей для государственной оборонной политики России. Она проводится в соответствие с постановлением Правительства России от 2 ноября 2000 г. N 841 «Об утверждении Положения о подготовке населения в области гражданской обороны»[4].

Данный нормативный правовой документ определяет категории населения, подлежащие подготовке по гражданской обороне задачи и формы подготовки и проведения занятий.

Сегодня, с учетом последних изменений законодательства, лица, подлежащие подготовке, подразделяются на следующие группы:

а) руководители федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главы муниципальных образований, главы местных администраций и руководители организаций;

б) работники федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, включенные в состав структурных подразделений, уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, эвакуационных и эвакоприемных комиссий, а также комиссий по вопросам повышения устойчивости функционирования объектов экономики, руководители, педагогические работники и инструкторы гражданской обороны учебно-методических центров по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и курсов гражданской обороны муниципальных образований, а также преподаватели предмета «Основы безопасности жизнедеятельности» и дисциплины «Безопасность жизнедеятельности» организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным общеобразовательным программам, образовательным программам среднего профессионального образования и образовательным программам высшего образования;

в) личный состав формирований и служб;

г) работающее население;

д) обучающиеся организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным общеобразовательным программам, образовательным программам среднего профессионального образования и образовательным программам высшего образования;

е) неработающее население.

При этом, основными задачами подготовки населения являются:

а) изучение способов защиты от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, порядка действий по сигналам оповещения, приемов оказания первой помощи, правил пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты, освоение практического применения полученных знаний;

б) совершенствование навыков по организации и проведению мероприятий по гражданской обороне;

в) выработка умений и навыков для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ;

г) овладение личным составом нештатных аварийно-спасательных формирований, нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне и спасательных служб приемами и способами действий по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера[4].

Для решения данных задач и достижения поставленной цели подготовки населения созданы соответствующие организации, осуществляющие образовательную деятельность или проводящие обучение населения без осуществления образовательной деятельности. К первой категории организаций относятся учебно-методические центры гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций субъектов России и (или) их структурные подразделения – курсы гражданской обороны районов (городов). Ко второй категории организаций относятся учебно-консультационные пункты муниципальных районов (образований), осуществляющие обучение неработающего населения и муниципальных служащих своих административных территорий.

Существует дополнительное направление подготовки работающего и обучающегося населения в области гражданской обороны (или безопасности жизнедеятельности). Работники организаций, в обязательном порядке, проходят обучение в данной области в процессе трудовой деятельности. Обучение организуется в виде занятий в форме бесед, комплексных занятий или тренировок под руководством руководителей занятий по гражданской обороне в организациях, а также обязаны проходить вводный инструктаж по гражданской обороне в случаях, предусмотренных методическими рекомендациями МЧС России 2018 года.

Обучающиеся образовательных организаций среднего, специального и высшего образования проходят обучение гражданской обороне в ходе занятий по «Основам безопасности жизнедеятельности» в объеме, предусмотренном программой обучения по данному предмету.

Для формирования учебно-методической и научно-практической базы в области гражданской обороны создан всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России (ФГБУ ВНИИ ГОЧС). В соответствии с постановлением Правительства российской федерации от 29 декабря 1992 г. № 968 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» он является головной научной организацией МЧС России по проблемам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций[5].

На первый взгляд, выстроена вполне понятная и эффективная система, осуществляющая учебно-методическую и научно-практическую деятельность на территории России. Учреждение образования федерального центра реализует государственную политику в области гражданской обороны, определяет основные направления научной и образовательной деятельности в данной сфере, и по идее, должно было бы осуществлять методическое руководство всеми учреждениями образования и подготовки населения на территории России.

На практике, существует МЧС России, федеральный орган исполнительный власти, уполномоченный в области гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, определяющий государственную политику в области гражданской обороны. МЧС России учреждает подведомственные учреждения образования, такие как академия гражданской защиты, университеты ГПС МЧС России, ФГУП ВНИИ ГОЧС и другие, реализует свои полномочия через региональные центры и главные управления по субъектам и городам России.

МЧС России вносит необходимые изменения в федеральное законодательство и выпускает методические рекомендации в различных областях свое профессиональной деятельности, реализует свои полномочия путем издания приказов, определяющих порядок выполнения различных мероприятий гражданской обороны, обязательных для исполнения всеми юридическими и физическим лицами на территории России.

Но далее происходит невероятное. Часть предприятий (организаций), подведомственных федеральным органам исполнительной власти и правительствам субъектов России (комитетам различной направленности в правительствах субъектов) вынуждено руководствоваться региональным законодательством и распоряжениями своих учредителей в выполнении задач гражданской обороны. Это происходит по одной простой причине — задействуется территориальная подчиненность, которая порой не совпадает по ряду ключевых вопросов с федеральной (функциональной).

Аналогичная ситуация возникает при организации работы образовательных организаций, осуществляющих подготовку населения в области гражданской обороны в субъектах России.

Учебно-методические центры по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям действуют, как самостоятельные субъекты образовательного процесса и максимум придерживаются примерных программ курсового обучения МЧС России, но вправе разрабатывать свои по собственному усмотрению.

Рабочие программы подготовки населения согласуются только с учредителями данных образовательных организаций, но не с центральным образовательным учреждением в области гражданской обороны.

До сих пор не существует единой методической базы и рекомендованной к самостоятельному изучению слушателям литературы, которой бы могли пользоваться все учреждения образования, придерживаясь единой методики подготовки населения по данным вопросам.

Из-за отсутствия подчиненности и подведомственности учреждений образования в области гражданской обороны ФГБУ ВНИИ ГОЧС, все наработки, методические рекомендации и пособия имеют исключительно рекомендательный характер для участников образовательного процесса.

В итоге все материалы, применяемы в учебном (образовательном) процессе в регионах в большинстве случаев не разрабатываются действующими научными сотрудниками МЧС России, в крайнем случае, бывшими кадровыми офицерами МЧС России или других ведомств. Как следствие,  качество таких материалов вызывает сомнение, не говоря о едином подходе в освещении и интерпретации различных вопросов и проблем.

Кончено справедливо суждение, о том, что бывших офицеров не бывает, но согласитесь, есть существенные особенности организации обороны воинского подразделения и они никак не сочетаются с организацией гражданской обороны для мирного населения в тылу. По тому есть основание полагать, что гениальный военный начальник министерства обороны (любого рода войск) не может безоговорочно рассматриваться, как гениальный организатор гражданской обороны субъекта России, города, района муниципального образования, организации или тем более педагогический работник в данной области знаний. Для того, чтобы это могло быть так, необходим общий стандарт образования (переподготовки) такого вида управленцев гражданской обороны, квалификация и компетенция которых будет профессионально ориентирована именно в данной области.

Такой стандарт обозначен к разработке Указом Президента №696 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года» в 2016 году, а также разработка и внедрение профессионального стандарта для руководителей и работников (специалистов) гражданской обороны. На данный момент не разработан и не применяется при трудоустройстве[1].

На уровне организаций процесс подготовки работающего населения происходит ещё хуже и туманнее. По задумке МЧС России, для отдельной части работающего населения, которая не проходит подготовку по гражданской обороне в учебно-методических центрах по гражданской обороне и на курсах гражданской обороны районов крупных городов, предусмотрено создание и обучение руководителей занятий по гражданской обороне в организациях. Их задачей, как раз является, обучение работников организаций без отрыва от основной рабочей деятельности.

Руководителем занятий по гражданской обороне в организации должен быть работник:

— имеющий большой стаж работы на данном объекте;

— знающий особенности объекта, проблемные места, с точки зрения возможности нештатных, аварийных и чрезвычайных ситуаций;

— имеющий опыт ведения занятий или ораторское мастерство;

— прошедший соответствующую подготовку в учебно-методическом центре по ГОЧС или на курсах гражданской обороны.

В реализации данной задачи также возникает масса проблем, так как кадровый орган или сам руководитель организации зачастую не вдаются в детали организации подготовки своих работников и направляют того сотрудника, которого проще, а не соответствующего логично предъявляемым требованиям.

Программой курсового обучения руководителей занятий по гражданской обороне в организациях отведено 36 аудиторных часа, включая итоговый контроль, для того, чтобы из того, кто пришел на обучение сотворить того, кто сможет реально провести качественные занятия по гражданской обороне в своей организации без помощи профессионального педагога.

Вывод: конечно, если отталкиваться от задумки МЧС России и элементарной логики, из специалиста, имеющего определенные навыки проведения занятий и опыт работы на объекте можно за 36 часов подготовить руководителя занятий по гражданской обороне, но не из любого сотрудника, тем более того, кто недавно трудоустроен.

Много проблем существует и в нормативно-правовой составляющей организации подготовки населения вопросам гражданской обороны и её фактической интерпретации. Вот, например, справедливо вызывает недоумение у подавляющего большинства слушателей аббревиатура «ГОЧС», которая не закреплена ни одним документом, но используется в данном сочетании букв повсеместно.

Она обозначает «гражданская оборона и чрезвычайные ситуации» и если не вдумываться в суть определений и понятий, определенных федеральным законодательством, то можно не обратить внимание, на смысловую тавтологию.

Итак, цитируем и читаем определение федерального закона №28 «О гражданской обороне»: «Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»[2]. Любому нормальному образованному человеку без юриста понятно, что речь идет про систему мероприятий двойного назначения, которая реализует защиту населения от чрезвычайных ситуаций мирного времени и от поражающих факторов современных средств поражения противника в военное время.

Так вот первые две буквы «ГОЧС» и есть та самая «Гражданская оборона», определение которой приводится выше. Возникает закономерный вопрос, а ради чего приводятся две последующие буквы «ЧС», если защиту от ЧС как раз выполняют мероприятия «Гражданской обороны» исходя из смысла и текста определения?

Вот это изжившее себя словосочетание, по сей день использующееся, как действующими сотрудниками МЧС России, так и всеми, кто так или иначе связан с деятельностью в области гражданской обороны, и постоянно вносит путаницу в другие понятия. К примеру, в понимании многих должностных лиц и специалистов существуют две системы «Гражданская оборона» и «РСЧС», как они утверждают. Первая для военного времени, ну а вторая для предупреждения и ликвидации ЧС в мирное время.

Но ведь это в корне не верно, если правильно читать и интерпретировать нормативные документы. «Гражданская оборона» — это система мероприятий, в то время, как «РСЧС» или «Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» — организационная система и система мероприятий в совокупности, так как исходя из федерального закона №68 «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и постановления Правительства России №794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» включает в себя органы управления и силы[3],[6]. А разница лишь в том, что «РСЧС» — выполняет свою функцию в мирное время, только силами профессиональных спасателей (с учетом аттестованных нештатных аварийно-спасательных формирований организаций), пожарных и аварийных служб, а в выполнении мероприятий по защите населения в военное время задействовано не аттестованное население гражданских организаций и силы РСЧС в том числе. То есть можно с уверенностью сказать следующее, в военное время реализация мероприятий гражданской обороны ложится на плечи почти всего населения России, в то время, как эти же мероприятия в мирное время выполняют только профессионалы. И все эти мероприятия составляют единое понятие «Гражданская оборона».

От этих проблем мы имеем путаницу в названиях базовых планирующих документов: «План гражданской обороны» и «План предупреждения и ликвидации ЧС». Если со вторым названием документа можно согласиться, то с первым возникают проблемы в понимании. Может, стоило бы переопределить его, как «План защиты населения в военное время (при военном конфликте)»?! Тогда оба документа в совокупности олицетворяли бы планирование мероприятий «Гражданской обороны» на объекте экономики.

Много законодательных инициатив в последнее время вносит сумятицу в итак непростое информационное поле «Гражданской обороны». К примеру, как объяснить слушателям причины внесения изменений в федеральное законодательство, касающиеся замены «военных действий» на «военные конфликты», в определении «Гражданская оборона»?! Ведь терминологический словарь МЧС России утверждает, что данные понятия «синонимы». По тому же принципу произошли замены понятия «обучения населения» на «подготовку», которая принципиально ничего, по сути, не изменила для организации образовательного процесса.

При этом, ведение гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях начинается (по сей день) с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Нет ни слова про «военный конфликт», которое фигурирует в определении «Гражданская оборона».

А Постановление Правительства Санкт-Петербурга по-прежнему содержат понятие «Военные действия» несмотря на принятые изменения в федеральное законодательство.

С учетом внимательного освоения слушателями учебного материала и их частичной юридической грамотности, неизбежно возникают правовые и фактические коллизии, основанные на сопоставлении полученной информации.

Самое печальное для организации подготовки населения в области гражданской обороны – это колоссальная разница между теоретической основой и практической отработкой мероприятий в ходе учений и объектовых тренировок. Далеко не везде и не всегда практическая отработка мероприятий гражданской обороны проходит, основываясь на  теоретических знаниях (материалах доводимых до слушателей в ходе курсового обучения). В ряде случаев, руководство организаций и территориальные подразделения  МЧС России придерживаются принципа «проще» вместо «правильно». И тогда результатом такого подхода является скептическое, а порой и негативное отношение слушателей к курсовому обучению. Если бывший слушатель, потративший свое рабочее и личное время на освоение программы подготовки в области гражданской обороны, (личное время, в большинстве случаев, им таки приходится потратить для успешного освоения учебного материала в рамках 36 часов программы обучения), не видит практического применения знаниям на объекте в ходе учений и тренировок, то вполне справедливо считает всю систему гражданской обороной «фикцией» или бесполезной потерей времени и нервов.

В этой связи целесообразно:

— выстроить простую и понятную систему взаимосвязи между федеральным центром и регионами по вопросу организации и методического сопровождения процесса подготовки населения в области гражданской обороны (УМЦ ГО и ЧС субъектов должны иметь учебную и научную подчиненность «ФГБУ ВНИИ ГОЧС»);

— привести к единому пониманию понятие «Гражданская оборона» и его условные сокращения во всех нормативных и локальных правовых актах, а также планирующих документах. Либо обозначить, что ГО – это только защита населения в военное время и тогда необходимо менять определение федерального закона №28 «О гражданской обороне», либо исключить из оборота сочетание букв «ГОЧС», как не соответствующее общему смыслу определения «Гражданская оборона»;

— привести региональное законодательство в соответствие с федеральным;

— подготовить и внедрить федеральный государственный образовательный стандарт «Гражданская оборона», который бы определял квалификацию и компетенцию всех лиц, участвующих в выполнении мероприятий гражданской обороны и вернул бы подготовку работающего населения в русло образовательного процесса в виде повышения квалификации в данной области знаний.

ЛИТЕРАТУРА:

  1. Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 20.12.2016 N 696 Сетевой доступ из СПС «Консультант плюс»URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_209270/
  2. О гражданской обороне [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ Сетевой доступ из СПС «Консультант плюс» URL: http://www.consultant.ru/ document/ cons _ doc _ LAW_17861/
  3. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ Сетевой доступ из СПС «Консультант плюс» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5295/
  4. Об утверждении Положения о подготовке населения в области гражданской обороны [Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 02.11.2000 N 841 Сетевой доступ из СПС «Консультант плюс»URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 29118/ 92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/
  5. Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий [Электронный ресурс] Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1992 г. N 968 Сетевой доступ из СПС «Гарант» URL: http://base.garant.ru/6310304/#ixzz5TFuFCtAF
  6. О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций [Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 Сетевой доступ из СПС «Консультант плюс» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_45914/
  7. Рекомендации по организации и проведению курсового обучения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций – М.:МЧС России, 2015.- 17с.

Сведения об авторе

Мелентьев Константин Георгиевич

Санкт-Петербургское государственное казённое учреждение дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов «Учебно-методический центр по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям»

Рабочий адрес: 190068, Санкт-Петербург, БольшаяПодъяческая ул., д. 19

Должность: преподаватель курсов гражданской обороны Адмиралтейского района

Электронная почта: Admiral-spb_umc@mail.ru

Melentev Konstantin Georgievich

Saint-Petersburg state educational institution of additional professional education (training) of specialists «Training center for civil defense and emergencies»

Postal address: 47, Bolshaya Podjacheskaya St., St. Petersburg, 190068, Russia

4710cookie-checkАктуальные проблемы подготовки населения в области гражданской обороны